21世纪经济报道记者 缴翼飞 北京报道

推动产业结构调整，是建设现代化产业体系的重要举措。其中，支柱产业的构成及其技术水平决定了产业结构在演变过程中所处的阶段。

2024年1月上旬，在国家发展改革委发展战略和规划司发布的2024年第一批研究课题征集公告中，《我国产业未来发展新赛道新优势研究》提出，要梳理技术突破快、带动能力强、发展潜力大的新支柱产业，测算未来5—10年全球和我国相关产业潜在发展规模，分析我国产业发展的比较优势和面临困难挑战，研究提出培育新支柱产业、塑造竞争新优势的主攻方向、重点任务和政策举措建议。

另外，国家发展改革委修订发布的《产业结构调整指导目录（2024年本）》（以下简称“《目录》”）将自2024年2月1日起正式施行。这意味着新一轮产业结构调整将实施。相比于2018年版本的行业设置，《目录》在鼓励类新增了“智能制造”“农业机械装备”“数控机床”“网络安全”等行业大类及相关领域有利于产业优化升级的条目，限制类、淘汰类中新增了“消防”“建筑”行业大类及相关领域不符合绿色发展和安全生产要求的条目。

不同时期的经济背景下，中国需要什么样的支柱产业？需要什么样的产业政策？这一次产业结构调整的趋势，可能会在2024年变得更加明晰。

传统支柱产业面临新形势

1994年4月，国务院发布《90年代国家产业政策纲要》（以下简称“《纲要》”），这是中国颁布的第一部基于市场机制的产业政策，并首次提出要积极振兴支柱产业，特别是机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业等产业。其后还编制了《汽车工业产业政策》、《电子工业产业政策》、《建筑工业产业政策》、《中国能源产业政策》等，这也是我国首次针对某个特定产业制定的专项政策，为这些产业的发展提供了具体指导。

在上世纪90年代，国家“振兴我国支柱产业的对策”课题组负责人郑新立曾表示，支柱产业构成一个国家产业体系的主体，提供大部分的国民收入，是整个国民经济的支柱。支柱产业的构成及其技术水平决定了产业结构在演变过程中所处的阶段，支柱产业重点在于培育国民经济增长的主力产业。

当时为什么选择机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业？

中国社会科学院工业经济研究所产业融合研究室主任江飞涛告诉21世纪经济报道，当时，经过十几年的改革，我国的农业、轻工业有了较快增长，轻重工业比例失调问题得到了较好解决，但基础设施和基础工业仍然是制约经济增长的瓶颈产业，加工工业快速扩张的同时基础产业跟不上其需求，第二产业高速发展也没有带动第一、三产业的同步发展，更多是停留在低水平加工能力的过度扩张，而高水平加工能力严重不足，致使我国当时的产业结构仍处于低端层次。设置的支柱产业中的机械电子、石化、建筑均为基础性产业，其发展壮大对其他的产业的转型升级都会有比较大的支撑作用，而汽车产业具有产业关联度高、涉及面广、技术要求高、综合性强、零部件数量多、附加值大等特点，具有很强的经济带动性。

对产业结构的重点调整也在后期取得了明显成效。国家统计年鉴数据显示，2000年重工业产值占工业总产值比重由1993年的53.4%上升到了60.2%，轻工业由46.6%下降到39.8%。随着基础产业以高速度增长，同时比重上升，改革以来多年存在的基础产业制约开始缓解。

其后近三十年间，随着中国经济的发展，建筑、石化等支柱产业在国民经济中依然发挥着重要的作用，但也面临着新的发展形势和挑战。以建筑行业以及其下游的房地产行业为例。国家统计局数据显示，2022年房地产业增加值占GDP的6.1%，2022年建筑业增加值占GDP的6.9%。回望2023年，展望2024年，稳住两个行业仍然对稳定经济大盘有重要意义。

2023年7月24日召开的中共中央政治局会议提出，要大力推动现代化产业体系建设，加快培育壮大战略性新兴产业、打造更多支柱产业。工信部随后联合多部门在2023年下半年集中印发了十大重点行业稳增长方案，其中再次强调了钢铁、石化、汽车等行业作为中国支柱性产业的地位，并计划推动其加快朝着高端化、智能化、绿色化的方向发展。

汽车行业便是抓住电动化、智能化、网联化转型机遇，通过强化顶层设计，着力推动技术创新、产品创新和市场创新，在保持既有存量的同时，培育出了新能源汽车这一经济增长的新引擎。中国汽车工业协会最新数据显示，2023年全年汽车产销量双双超过3000万辆，创下历史新高，连续15年位居全球产量第一，新能源汽车市场占有率进一步上升至31.6%。

值得一提的是，新能源汽车出口的快速增长进一步提高了中国汽车在国际市场的地位。早在2022年，中国就已超越德国，成为世界第二大汽车出口国，仅次于日本。海关总署数据显示，2023年的汽车总体出口522.1万辆，同比增加57.4%，平均每出口3辆汽车就有1辆是电动载人汽车。而根据日本汽车工业会最新预测，日本汽车2023年全年出口量预计在430万辆左右，低于中国汽车出口数据。这意味着中国将正式跃升为世界第一大汽车出口国。

工信部部长金壮龙近日在接受新华社采访时表示，我国传统产业体量大，在制造业中占比超过80%，是我国保持全球第一制造业大国地位的基本盘。要把改造提升传统产业摆在更加重要位置，加快传统产业高端化、智能化、绿色化发展，让传统产业“老树发新芽”。加大制造业企业技术改造资金支持力度，落实税收优惠和专项再贷款政策，完善企业技改标准，加强法规制度建设，推动设备更新、工艺升级、管理创新、数字赋能。实施制造业技术改造升级工程，聚焦钢铁、有色、轻工等重点行业，广泛应用数智技术、绿色技术，推动大规模技术改造和设备更新。

正在进行新一轮产业结构调整

2024年1月5日，在国家发展改革委发展战略和规划司发布的2024年第一批研究课题征集公告中，《我国产业未来发展新赛道新优势研究》提出，要梳理技术突破快、带动能力强、发展潜力大的新支柱产业，测算未来5—10年全球和我国相关产业潜在发展规模，分析我国产业发展的比较优势和面临困难挑战，研究提出培育新支柱产业、塑造竞争新优势的主攻方向、重点任务和政策举措建议。

要发展哪些新支柱产业？工信部部长金壮龙此前表示，目前我国战略性新兴产业占GDP比重约13%，要统筹技术创新、规模化发展和应用场景建设，积极发展新质生产力，努力抢占全球产业竞争制高点。要培育更多新支柱新赛道。用好国内大市场和丰富应用场景，发展壮大新能源、新材料、智能网联汽车等新兴产业，推进北斗在通信领域、大众消费领域规模应用，积极培育生物制造、商业航天、低空经济等新的增长点。

全国工业和信息化工作大会也提出，将在2024年出台未来产业发展行动计划，瞄准人形机器人、量子信息等产业，着力突破关键技术、培育重点产品、拓展场景应用。

此外，国家发展改革委修订发布的《产业结构调整指导目录（2024年本）》（以下简称“《目录》”），也将自2024年2月1日起正式施行。

国家信息中心经济预测部产业经济研究室主任魏琪嘉告诉21世纪经济报道记者，《目录》在条目表述上主要根据不同行业发展阶段和特征，定量和定性相结合，宜粗则粗、宜细则细，对发展方向比较明确的领域，尽可能明确指标参数。对发展方向不明确的新产业新业态，则宜粗不宜细，仅作方向性描述。

这在各地前瞻布局的未来产业中得以体现。据不完全统计，全国各省份均有围绕元宇宙、氢能、量子通信、6G等不同方面出台有关未来产业政策。其中，北京、上海、浙江、深圳等地率先制定实施关于未来产业的发展规划、行动计划、实施方案与配套政策举措，把前瞻布局培育未来产业作为实现当地经济高质量发展的重要抓手。

魏琪嘉表示，各地积极布局战略性新兴产业以及未来产业，将为充分进行市场竞争培育更多的参与主体。如果仅允许和鼓励某个或者少数地区发展战略性新兴产业，不仅会导致行业垄断，还会造成地区差距进一步扩大。

“大量未来产业企业仍属于发展初期。人工智能、生物技术等前沿领域虽然各个地方陆续布局，但还没有形成完整的产业链条和市场化规模，过早地进行产业限制并不是好事。而且中国拥有超大规模内需市场，面对多层次市场需求，新兴产业、未来产业的多点布局仍然是必要的。”魏琪嘉说。

中国需要什么样的产业政策？

新支柱产业发展有何特征？作为国民经济的新增长点，支柱产业的增长速度，无疑要超前于国民经济的增长。上世纪90年代，中国经济曾定下保持8%-9％高速增长的目标。为了达成这一目标，整个支柱产业的平均增长速度就要保持在两位数的水平。

但随着人均国内生产总值（GDP）提高，经济总量的逐步上升，经济增速可能会逐步放缓。根据中国科学院的最新预测， 2021—2030年，中国在综合国力、经济实力和科技实力方面将取得显著成就，经济增长速度预计将下降至“5时代”，年均增长率大约为5.3%， 2031—2040年，年均增长率将降至4.4%左右；2041—2050年，年均增长率可能在3.8%左右。

在此背景下，打造新的支柱产业，需要新的产业政策导向和目标设置。

江飞涛表示，传统的产业政策和规划的目标是调整优化产业间的比重关系，目前所提及的高技术产业、新兴产业、未来产业虽然单个体量较小，但彼此之间联系广泛，在数字经济、绿色低碳发展的大背景下，“十四五”时期的工业结构调整应当更加注重传统产业与新兴产业的协同、融合发展，而不是仅仅是一些特定工业部门产值比重的提高。

值得注意的是，在当前重点鼓励的新兴产业和未来产业中，几乎多是以民营企业为主导，也存在产业主体不强、竞争力不足等问题。腾讯研究院发布的《数字化转型指数报告2023——构建未来产业竞争力》显示，在未来信息、未来能源、未来制造、未来空间和未来生物六大领域中，未来产业在初创阶段和风险投资早期的企业占比较高，占到获得融资且未上市企业的3/4以上，表明大量未来产业企业仍属于发展初期。

而传统的支柱产业兴起时，则是国有企业占优，这与彼时培育支柱产业的产业政策方式不无关系。

魏琪嘉表示，产业组织政策要注重形成大中小企业协同联动的格局。要发挥专精特新中小企业在技术识别、市场应用前景判断方面的重要优势，不断强化专业化协作和配套能力。要大力培育科技领军企业，以集群式发展推动全产业链创新能力提升。发挥链主企业在原始创新、颠覆性创新方面的引领作用，全面提升创新链产业链水平。细化有关支持政策，支持民营企业深度参与未来产业创新联合体建设。要实现大中小企业在创新链上的协同，构建信息共享机制和快速高效的成果转移转化机制，加快形成从基础研究到产品开发的一体化攻关机制，简化创新链条，缩短创新周期。

江飞涛指出，从总体上看，改革开放以后的中国产业政策越来越注重发挥市场机制的作用。但需要注意的是，世界主要发达经济体均在关键领域强化了长期产业战略的制定与部署，并以此协同产业政策、科技政策、贸易政策、安全政策甚至是外交政策，来为本国创造更为有利的竞争条件。这需要中国更为主动地在制定产业政策时，充分考虑其他国家产业战略对我方的影响以及应对方式，以长期产业战略来统筹协调各项具体政策的制定实施进而形成战略合力。

“大国竞争加剧需要制定更为有效产业政策，优化产业政策的设计，完善产业政策的实施机制，这会带来一系列新的挑战。在保护性产业政策与更高水平制度性对外开放政策之间如何选择、协调或平衡？在国产替代与开放创新、利用全球创新网络与创新资源方面如何选择、协调与平衡？如何更好协同中央政府与地方政府的产业政策，减少资源配置扭曲的同时又不降低地区分散试错的积极性？这都将为中国产业政策的制定实施带来新的挑战。”江飞涛说。