深化“放管服”改革是我国优化营商环境的核心

中国人民大学法学教授 叶林 

市场主体是竞争的主要参与者，是社会财富的主要创造者和保有者，是稳就业扩就业的核心力量。经验表明，市场主体健康持续发展，有赖于“市场化、法治化和国际化”的良好营商环境。在我国，优化营商环境作为一个巨大体制工程，除了必要的建章立制以外，尤其要清理和重新定位市场主体与政府之间的关系。我国传统市场管理体制存在缺点和运行惯性，人们对市场主体的发展存有顾虑，市场主体在设立和运行中遇到各种过度管理，这制约了市场主体的健康和可持续发展。李克强总理在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上发表重要讲话，先后25次提到“放管服”改革，反复强调“放管服”改革、优化营商环境和培育壮大市场主体之间的关系，明确指出“深化‘放管服’改革，推动全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，让市场主体更加活跃、公平竞争，不断催生新的市场主体”。讲话清楚表明，“放管服”改革是我国优化营商环境的重要内容，是激发市场主体活力的重要举措。 

在市场经济运行中，政府部门职能过大，往往意味市场主体在设立和运行中要经历繁琐的办事程序，要花费更多的时间和费用，高企的成本必然降低市场主体的运行效率和经济效益，进而削弱市场主体的热情和动力。市场主体是自身利益的最佳判断者。市场主体设立和运行成本越高，其创新创业热情越低，对国民经济的贡献越少。“放管服”改革的重要内容，就是减少乃至最终取消各种不必要的政府部门职能，优化体制机制性因素和条件，帮助市场主体提高运行效率和效益。我国以往曾出现鼓励投资与过度管理的矛盾与尴尬，不仅削弱了市场主体活力，政府促进投资的努力也容易落空，我国在优化营商环境中必须打破这种死循环。李克强总理讲话指明了我国原有管理体制的问题，揭示了市场主体逐利性的本质，再度强调深化“放管服”改革，在结合我国优化营商环境实践经验的基础上，丰富并充实了营商环境的内涵，必将激发市场主体的活力。 

放权是我国优化营商环境的首要内容。放权或简政放权的核心，是减少政府部门对于市场主体的过度约束，尤其是减少准入环节的审批、许可和批准。对于创新创业者来说，能否方便投资、方便营业，是其考虑的首要问题。准入门槛过高、管理过多、成本过高，必将削弱创新创业者的热情。简政放权不仅要减少政府冗员，尤其要按照“市场化、法治化、国际化”的标准，尽力减少政府部门职权，降低市场主体准入门槛。需要指出，我国深化“放管服”改革中的简政放权与以往的简政放权不同。以往简政放权主要是量上的减少职权，这种做法也减少了政府部门冗员、削减了政府部门职能，却存在某种不稳定性。一旦出现某些特殊情势，往往要在职权减量后再予加量，从而出现“收放循环”的周期律现象。深化“放管服”改革中的简政放权，以《民法典》《优化营商环境条例》《市场主体登记管理条例》等为基础，法律依据明确扎实。《民法典》全面规定了市场主体基本权利，《优化营商环境条例》和《市场主体登记管理条例》大幅度减少政府部门职能，夯实了从量的简政放权向质的简政放权转型的法律基础。在此前提下，我国又创造性地采用政府权力负面清单的做法，不仅约束了政府部门职权，也让市场主体可以真切感受到简政放权的价值，从而使得“放管服”改革成为一场具有深远影响的政府自我革命。 

监管是优化营商环境的必要内容。市场主体具有逐利性，容易成为脱缰野马。如果缺少必要的监管，市场主体在内部运行上容易失序，在经营中容易出现不公平竞争乃至损害消费者、投资者和市场秩序的现象。简政放权与适度监管相辅相成，且必须相互协调。我国在优化营商环境中，不仅逐渐放宽市场准入标准、降低准入门槛和成本，又同时鼓励市场主体遵循市场竞争法则，积极参与市场竞争，通过自律和他律等方式，引导和督促市场主体合规经营。《市场主体登记管理条例》一改从前严控准入的立场，建立了以事中事后监管为核心的新型监管体制，通过整合各类市场主体的登记规则，形成了公平对待各种市场主体的监管体制；通过创设简易注销等制度，让部分市场主体及时退出市场。我国还通过完善和落实反垄断法、反不正当竞争法、食品安全法等，站在维护社会公众利益和社会秩序的立场上，重新构造了市场主体监管体系。这种新型体系有助于消除在市场主体中存在的产权、地域、规模歧视，有助于维护消费者权益和社会公共利益，并推动建立起公平有序的市场竞争秩序。 

服务是我国优化营商环境改革中的一种制度创新。提高政府服务意识，建立科学的政府服务体系，切实帮助市场主体解决现实问题，是我国优化营商环境的重要内容，必然给政府部门职能转变带来巨大挑战。我们以往对政府部门职能转变的理解上存在局限和偏差，甚至不愿承认政府部门承担服务职能。政府部门在准入环节，容易将自身定位于一个除弊者的角色，试图通过严格的事先审查，杜绝市场主体运行中的不良现象；在管理环节，政府职能部门行为带有较强的随意性，管理尺度也有失明确，从而造成市场运行机制的不确定和不稳定。我国市场主体多种多样，创业创新者参差不齐，管理规范较为复杂，不易为市场主体所理解。如何能让市场主体深切感受到管理的友好，已成为我国优化营商环境的重要内容。优化营商环境、深化“放管服”改革，不仅要简政放权、加强事中和事后监管，还必须改善和提升政府部门服务质量。政府要加强与市场主体的连接，了解市场主体面临的困难，帮助其解决发展中的问题，切实提高市场主体的感受度。政府部门在提供服务时，必须遵守公平和平等原则，向各类市场主体提供服务，不应因产权、规模、行业和地域等而予差别待遇。政府部门还应通过宣传、培训和普及，充分利用网络技术，完善窗口服务，改善公共服务，努力让市场主体切实了解政府职责，真实感受法治的价值。只有将政府部门服务落到实处，才能营造更好的营商环境。 

深化“放管服”改革是一项系统化的制度变革，政府部门必须转变立场，深刻理解市场化的本质，既要成为一个开明的准入许可者，又要成为一个公正的监管者，还要成为一个贴心的服务者。